החלטה בתיק בר"ם 2237/11

השופט ע' פוגלמן:

           בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו (כב' השופטת מ' אגמון-גונן), שחייב את המבקשת בתשלום פיצוי למשיבה בתביעה לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן: החוק).

הרקע העובדתי וההליכים הקודמים

המשיבה רכשה, עובר לקום המדינה, זכויות בחלקה במתחם המכונה "אדמות הבולגרים" (להלן: המתחם). מתחם זה מצוי במרחב התכנון המקומי של המבקשת, סמוך ליישובים בית חנן ובית עובד. המתחם כולל קרקעות בבעלות פרטית בשטח של 388 דונם, שנרכשו במקורן בשנות העשרים של המאה הקודמת באמצעות שליחי ההסתדרות הציונית בבולגריה כדי ליישב עולים בארץ ישראל. בשנת 1937 נוסדה על ידי שליחי ההסתדרות הציונית בבולגריה החברה הא"י ליישוב עולים בע"מ (להלן: החברה). בשנת 1945 נרשמה הבעלות במקרקעין שבמתחם על שם החברה. סמוך לאחר מכן יזמה החברה תכנית שתאפשר את פיתוחו של המתחם, היא תוכנית גלילית R/220, שפורסמה למתן תוקף בשנת 1947 והתירה בניה למגורים במתחם. לאחר חלוקה לחלקות, הועברה הבעלות בחלקות על שמם של הרוכשים הפרטיים. בתחילת שנות ה-50 נרשמה המשיבה כבעלים של מחצית הזכויות בחלקה 201 בגוש 3741 במתחם (להלן: החלקה). שטח החלקה הרשום הוא 1,508 מ"ר, ומחציתן השנייה של הזכויות רשומה בבעלות החברה.

בשנת 1971 הוכרז המתחם כקרקע חקלאית לפי התוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה. ביום 29.10.1981 ניתן תוקף לתמ"א/8 (גנים לאומיים, שמורות טבע ושמורות נוף) (להלן: תמ"א 8). במסגרתה של תמ"א 8 נכלל חלק מהמתחם - שבגדרו מצויה החלקה - כגן לאומי מוצע. התכנית הוסיפה וקבעה כי הייעוד של קרקעות לגנים לאומיים ייקבע לפי תכניות מפורטות או תכניות מתאר שיאושרו בעתיד. ביום 31.3.1982 אושרה תכנית מתאר מחוזית מחוז מרכז ת/מ/מ/3 (להלן: תמ"מ 3) שקבעה את ייעודו של המתחם כגן לאומי.

בעקבות אישור תמ"מ 3 בשנת 1983, הגישה המשיבה למבקשת תביעה לפיצוי בגין ירידת ערך לפי סעיף 197 לחוק. ביום 1.8.1983 החליטה המבקשת לדחות את התביעה. המשיבה השיגה על החלטה זו לפני הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מרכז (להלן: הוועדה המחוזית). ביום 9.3.1984 פנתה הוועדה המחוזית למשיבה בבקשה לעצור את הדיון בתביעות הפיצויים "נוכח מגעים המתנהלים לשינוי התכנון הנוכחי שעשוי להביא לתכנית חדשה". בא-כוחה של המשיבה, אשר ייצג בעלי חלקות נוספות בתביעות דומות שהוגשו בגין אישור תמ"מ 3, הסכים להתלות את הדיון בתביעות הפיצויים לזמן סביר בניסיון לשנות את המצב התכנוני שלפיו מיועד המתחם לגן לאומי כאמור. לאחר התליית הליכי הפיצוי פנתה הוועדה המחוזית למועצה הארצית לתכנון ולבניה (להלן: המועצה הארצית) על מנת לשנות את ייעודו של המתחם "ליישוב רווחה עם בנייה צמודת קרקע על פי זכויות הבנייה שנקבעו בתכנית R/200", היא התכנית המנדטורית שחלה עובר לאישור תמ"מ 3. בעקבות פניה זו החליטה המועצה הארצית לשנות את ייעוד האזור למגורים בהתאם למוצע, וכי השינוי האמור "יופקד במסגרת השינוי הכולל למושבות דרום". דא עקא שההחלטה לא יצאה מן הכוח אל הפועל וייעודו של המתחם לא שונה באותו שלב.

לאחר חקיקת חוק הליכי תכנון ובניה (הוראת שעה), התש"ן-1990, שאפשר לגורמים פרטיים להגיש תכניות לוועדה לבניה למגורים ולתעשייה, הגישו בעלי קרקעות במתחם את תכנית בר/במ/109 (להלן: תכנית המתאר המקומית) שמייעדת את המתחם למגורים. תכנית המתאר המקומית פורסמה למתן תוקף ביום 21.4.1994, ובמסגרתה נקבע - בין היתר - כי היתרי בניה יוצאו רק על פי תכנית מפורטת. החברה הגישה תכנית מפורטת, בר/1/109 (להלן: התכנית המפורטת), ולאחר שמיעת התנגדויות, ביניהן כזו שהוגשה על ידי המבקשת, אושרה התכנית למתן תוקף ביום 13.8.1998.

ביום 19.8.1999 פנה בא-כוחה של המשיבה למבקשת בבקשה לחדש את תביעות הפיצויים מכוח סעיף 197 לחוק שהוגשו בשעתו. בפנייתו ציין בא-כוחה של המשיבה כי התכנית החדשה אמנם החזירה זכויות בניה למגורים למקרקעין שבמתחם, אולם נוכח העובדה שמשך שנים רבות לא יכולים היו בעלי הקרקע לנצלה בגין תמ"מ 3, מתבקשת פסיקת הפיצוי. לפנייה זו צורפה חוות-דעת שמאית המתייחסת למגרש המשיבה. בסעיף 9 לפנייה צוין: "בהתאם להצעתו של יועצה המשפטי של הוועדה הנכבדה [המבקשת - ע' פ'], אני מסכים, שההחלטה הסופית בתביעתה של הגב' גרמנוב תהיה תקפה ותשמש קנה מידה לגבי יתר התביעות לפיצויים שהגשתי, כפוף לשטח מגרשו של כל תובע". בהמשך, דחתה המבקשת את התביעה בטענה שבזמן התליית התביעות בשנת 1983 הסכים בא-כוחם של התובעים, שביניהם המשיבה, כי אם ישונה הייעוד חזרה למגורים לא ייתבע פיצוי. על החלטה זו הגישה המשיבה את ערר 15/00 לוועדת הערר המחוזית - מחוז מרכז (להלן: ועדת הערר). ועדת הערר קיבלה את הערר וקבעה כי יש לפצות את המשיבה בגין הקפאת השימוש בחלקה, שנמשכה כ-17 שנה מאז אישורה של תמ"מ 3. כמו כן צוין כי הצהרותיו של בא-כוח המשיבה משנת 1983 "נעשו בתום לב על בסיס ההנחה כי התיקון של התכנית יהיה מהיר ובסמוך לאותם דיונים ובא-כוחה של העוררת לא יכול היה לשער בנפשו באותה עת שהליך זה ייקח כ-17 שנה". נוכח האמור, החליטה ועדת הערר למנות שמאי מכריע שיאמוד את היקפם של נזקי המשיבה.

על החלטת ועדת הערר הגישה המבקשת ערעור מנהלי (עמ"נ 241/02). בית המשפט לעניינים מינהליים (כב' השופט ע' מודריק) דחה את הערעור ברובו, אולם החזיר את הדיון לוועדת הערר לשם דיון בשאלה אם תמ"מ 3 הינה בבחינת תכנית פוגעת, ואם זכאית המשיבה לפיצויים בגין נזקים שנבעו מ"הקפאה" תכנונית שנגרמה כתוצאה ממנה. על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים הוגשה בקשת רשות ערעור לבית משפט זה, אשר החליט לדון בבקשה כבערעור (בר"ם 7865/03 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה שורקות נ' גרמנוב (לא פורסם, 17.6.2004) (השופטת (כתוארה דאז) ד' ביניש והשופטים א' לוי ו-א' חיות)). לאחר הדיון בבקשה, ניתן פסק דין - בהסכמת הצדדים - הקובע לאמור:

"במסגרת הערעור ובהמלצתנו, הגיעו הצדדים להסכמה לפיה יחודש הדיון בפני השמאי המכריע, אשר מונה על ידי ועדת הערר וזה יכריע בכל השאלות השמאיות הצריכות לעניין, לרבות השאלה האם ובאיזו מידה מהווה תמ"מ/3, תכנית פוגעת כמשמעותה בחוק וכן, מה מידת הפגיעה, אם בכלל, שנגרמה למשיבה בתקופת ההקפאה בהנחה, שאינה מוסכמת, כי הלכת קהתי חלה על המקרה. עוד מוסכם בין הצדדים כי המשך ההליך [...] יתבצע [...] מבלי שמי מהצדדים מוותר על טענה כלשהי מטענותיו, לרבות כל הטענות המקדמיות שהעלתה המבקשת ולמעט טענת הסמכות. טענות אלה כולן תתבררנה בפני ועדת הערר, היה ומי מהצדדים יראה צורך בכך לאחר הכרעת השמאי המכריע. על פי הסכמת הצדדים כמפורט לעיל, יחול האמור בפסק-דין זה במקום פסק דינו של בית המשפט קמא. הסכמה זו תחול לגבי כל התביעות האחרות שחודשו ככל שחלות לגביהן התכניות החלות על מגרשה של המשיבה".

הדיון הוחזר אפוא לשמאי המכריע. ביום 6.7.2006 קבע השמאי המכריע כי המשיבה זכאית לפיצויים מהמבקשת בגין "נזקי הקפאה" שנגרמו כתוצאה מחוסר היכולת לממש את זכויותיה בחלקה שבבעלותה לפי ייעודה למגורים. זאת, במשך תקופה בת כ-12 שנה, מאפריל 1982 עת אושרה תמ"מ 3 ועד מאי 1994, מועד אישורה של תכנית המתאר המקומית אשר שינתה את ייעוד המתחם חזרה למגורים. על החלטת השמאי המכריע הוגשו שני עררים. בנוסף, חודש הדיון בערר שבמסגרתו נידונו טענותיה המקדמיות של המבקשת נגד זכותה של המשיבה לתבוע פיצויים.

ועדת הערר דחתה את טענותיה המקדמיות של המבקשת נגד זכות המשיבה להגיש תביעה לפיצויים. ועדת הערר קבעה שיש להחיל על המקרה, כפי שיפורט בהמשך, את העקרונות שנקבעו בע"א 4809/91 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים נ' קהתי, פ"ד מח(2) 190 (1994) (להלן: עניין קהתי), לפיהם מצויה התביעה בגדר סעיף 197 לחוק. כן נקבע כי חידוש התביעה עולה בקנה אחד עם הסכמת הצדדים, ולכן אין לקבל את טענות המבקשת בדבר מניעות, ויתור והשתק. לעומת זאת, קיבלה ועדת הערר - באופן חלקי - את ערר המבקשת על השומה המכרעת, וקבעה כי הדיון יוחזר לשמאי המכריע לשם בחינת שוויים של שימושים אלטרנטיביים למקרקעין בייעודם כגן לאומי ועדכון שומת הפיצוי בהתאם. בצד האמור, קיבלה ועדת הערר את ערר המשיבה, וקבעה שתקופת ההקפאה הסתיימה עם מתן התוקף לתכנית המפורטת בשנת 1998, ולא בעת מתן התוקף לתכנית המתאר בשנת 1994.

פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים

המבקשת הגישה שני ערעורים על החלטות ועדת הערר. בית המשפט לעניינים מינהליים (כב' השופטת מ' אגמון-גונן) קבע שחידוש התביעה נעשה בהתאם להסכמות הקודמות בין הצדדים, ודחה את טענת המבקשת שלפיה הסכמת הצדדים להתלות את התביעה בשנת 1984 כללה בחובה ויתור על התביעה ככל שהפגיעה התכנונית תבוטל במסגרת תכנית חדשה. נוכח האמור דחה בית המשפט קמא את טענות המבקשת בדבר שיהוי, השתק והתיישנות, ואף ציין שטענות אלו נטענו בחוסר תום לב. כמו כן דחה בית המשפט קמא את טענת המבקשת שלפיה אין מקום להחיל את העקרונות שנקבעו בעניין קהתי במקרה זה, וקבע שעל יסודם קמה חובה מכוח סעיף 197 לחוק לפצות את המשיבה בגין הנזקים שנגרמו לה בתקופה שחלפה בין אישור תמ"מ 3 לבין המועד שבו הושב המצב התכנוני לקדמותו. זאת, מאחר שבמהלך תקופה זו נמנעה ממנה האפשרות להפקת תועלת מן הנכס שברשותה.

להבדיל מקביעת ועדת הערר, מצא בית המשפט המחוזי כי אין מקום להחזיר את הדיון לשמאי המכריע לשם בחינת שימושים אלטרנטיביים בחלקה בתקופת ייעודה כגן לאומי, שכן ייעוד זה אינו מותיר אפשרות לשימושים בעלי ערך כלכלי ממש. עוד קבע בית המשפט כי לא היה מקום להתערבות ועדת הערר בקביעת השמאי המכריע ביחס למועד סיום תקופת ההקפאה, והשיב על כנה את שיטת החישוב שלפיה "ההקפאה" הסתיימה עם אישור תכנית המתאר, ולא עם אישור התכנית המפורטת מספר שנים לאחר מכן. בנוסף נדחו טענות נוספות של המבקשת ביחס לאופן עריכת השומה המכרעת. לסיום קבע בית המשפט קמא שהמבקשת תישא בהוצאות משפט ושכר טרחת עורכי דינה של המשיבה בסכום של 100,000 ש"ח. מכאן הבקשה שלפנינו.

טענות הצדדים

לטענת המבקשת, יש ליתן רשות ערעור נוכח השלכות הרוחב של פסק הדין ושגיאות שנפלו בו. המבקשת מבססת את טענתה זו על ההסכמות הדיוניות בין הצדדים, לפיהן לקביעות בית המשפט קמא השלכות על תביעות נוספות לירידת ערך שהגישו בעלי הזכויות במתחם. לטענתה, שיעורן של אלה מוערך בסך של כ-34 מיליון דולר ארה"ב. כך, בין היתר, נטען כי המשיבה ויתרה על זכותה לחדש את תביעתה; כי אין להחיל בפרשה דנן את ההלכה שנקבעה בעניין קהתי שלפיה זכאי בעל זכויות במקרקעין, בנסיבות מסוימות, לפיצוי בגין "נזקי הקפאה" שגרמה תכנית פוגעת אף אם הפגיעה התאיינה בהמשך בידי תכנית מאוחרת; כי מאחר שהלכת קהתי לא חלה בנסיבות המקרה, אין למשיבה כל עילת תביעה בגין תכנית פוגעת מכוח החוק; וממילא כל עילה מכוח דיני הנזיקין הכלליים בגין התנהלות המבקשת התיישנה. המבקשת מוסיפה כי שגה בית המשפט קמא בהתערבותו בהחלטת ועדת הערר להשיב את הדיון לשמאי המכריע על מנת שיקבע את אומדן הנזק בתקופת "ההקפאה" בשים לב לשימושים אלטרנטיביים בקרקע באותה תקופה; וכי שגה בית המשפט קמא משקבע שאין מקום להתערב בשיטת חישוב הפיצויים בגין "נזקי הקפאה" שבה נקט השמאי המכריע. עוד טוענת המבקשת כי נפלה שגגה בקביעה שהמבקשת חייבת בפיצוי כלל בעלי הקרקע האחרים במתחם, לצד המשיבה. זאת מאחר שאין מקום לפצות בעלי קרקע שלא הגישו תביעות לירידת ערך; ומאחר שיש לבחון כל תביעה באופן פרטני על מנת לוודא שמדובר בחידוש תביעה ולא בהגשת חדשה, וכדי לשום את הנזק שנגרם לכל חלקה לפי נתוניה הספציפיים. לסיום מלינה המבקשת על גובה ההוצאות שהושתו עליה.